棚户区改造政策会急转弯吗？
中国拆迁矛盾激发的集中区域是棚户区改造。作为中国拆迁法律的研究者与践行者，一直关注着这个领域的风吹草动。
在 今年三月份发布的《2017中国拆迁年度报告》中，我们已经指出：棚户区改造，2015年以前是拆了旧房就近或异地建房安置被拆迁人居民，对库存商品房拉动有限。但是自2015年大力推行的棚户区改造不搞产权置换而加大货币化补偿比例的政策以来，对楼市特别是许多三、四线城市去库存起到了决定性的作用，让地方政府尝到甜头。
公开的数据显示，棚户区改造货币化补偿消化了全国商品住宅库存面积3.1亿平方米,预计带动商品住宅销售面积将占全国商品住宅销售面积的四分之一。由于三线、四线城市是棚改的重点区域，因此以大量发行土地储备专项债和基础设施建设债的方式筹措来的资金大部分又变身安置资金通过棚改进入到三线、四线城市的商品房市场,使楼市热销。
2017年，各级政府从棚户区改造中尝到了甜头，地方政府必然的将继续推动棚户区改造名义下房屋征收拆迁。值得关注的是，今年的国务院常务会议确定，实施2018年到2020年未来三年棚改攻坚计划，将再改造各类棚户区1500万套，地方政府仍将大力于此。因此，我们推断2018年的拆迁仍然不会收缩，而为了拆迁大量举债引起的增发货币的问题不在拆迁年度报告的研究范围。
2018年大半年过去了。10月25日，住建部在北京主持召开部分省市座谈会，研究2019年棚改政策时有了一些新的信息，值得我们重视。这个座谈会有来自地方政府安徽、江西、山东、四川、贵州五省和各省1个城市代表参会。中央机关层面，国家发改委、财政部、人民银行有关负责人出席会议。
据悉，针对2019年的棚改政策，会议明确了五方面内容：
1.新三年棚改计划必须实施，但棚改项目必须区分收益与融资能否平衡；
2.棚改货币化不搞一刀切；
3.政府购买棚改服务模式取消，但鼓励国家开发银行、中国农业发展银行对收益能平衡的棚改项目继续贷款；
4.融资以发行棚改专项债为主。
5.对棚改户建档立卡，实行城市脱贫攻坚，对难以实施的向国务院建议以资金和政策支持单列管理。
对上述五点政策变化，我逐条解读分析之。
第一，2018年10月8日的国务院常务会议表示，按照今年政府工作报告确定的新的三年棚改计划，督促各地加快开工进度，加大配套基础设施建设。其中的“新三年棚改计划”，指的是2018年-2020年将改造各类棚户区1500万套。今年按计划完成580万套后，2019年、2020年还要完成920万套。三年年均500万套较前三年的年均600万套降低20％。
在此之前的2015-2017年，存在着我在《2017中国拆迁年度报告》中指出那些问题如棚改范围扩大，甚至有的地方将棚改政策覆盖范围扩大到建制镇、街道办事处；有的把房龄不长、结构比较安全的的居民楼作为危险房屋纳入棚改范围；有的把农民集体土地以及宅基地上的房屋未经土地征收程序也列入棚户区改造并直接将腾出土地开发商品房等等。
对此，这 次会议重申，严格把好棚改范围和标准，重点改造老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区。但是要区分收益能否平衡，这主要为发行棚改专项债做准备。
面对今年以来政策收紧的风声，有的地方政府提出之前已经棚改了一部分的项目，剩下的如果不继续实施棚改导致维稳压力大，风险更高的情况，可以继续依法积极推进，但前提是要符合法律规定并不能损害群众利益，资金要实现平衡。
现实问题是棚户区改造项目是为了提高市民的居住水平，从理论上来说是赔钱的项目，应该根据各地的财政收入量入为出，量力而行。前几年一些地方热衷于棚户区改造的积极性来源于在出政绩的同时还能增加财政收入，其收益主要来自于棚改腾挪出来的土地出让收益和房地产开发增加的税收，直接和当地的地价、房价相关联。一二线城市的棚户区改造项目收支平衡的余地较大一些，三四线城市、县城几无空间。显而易见的尴尬局面是，甘蔗没有两头甜，控制房价与土地财政背道而驰，棚户区改造项目的收支平衡是在走钢丝，稍有不当便是鸡飞蛋打。
第二，在过去的三年中，棚户区改造棚改和去库存目标的结合催生了货币化补偿的新模式并迅速推广。2014年的棚改货币化补偿比例仅为9%，2015年上升到了29.9%，2016年这一比例上升到48.5%，2017年则达到了60%左右。
棚户区改造 货币化补偿的本质是大量银行资金进入了房地产业的同时增加了市民的购房需求，激发了市民的购房潜力，带动房地产业去库存，提高了房价尤其是中小城市的房价。
针对这种与调控房价总目标相违背的情况，这个会议明确，棚户区改造货币化补偿的政策不搞一刀切，要因地制宜，因城施策，一城一策。棚户区改造货币化补偿的比例总体上会大幅下降，尤其是在商品房供应不宽裕的城市。这一政策的调整，得到金融机构的响应的力度有多大？我们需要拭目以待，但近几个月，棚户区改造货币供应规模已经有所下降。
11月2日，央行发布了《中国金融稳定报告（2018）》，其中的相关分析是：随着“因城施策”的房地产调控政策不断发布，房地产信贷增速放缓，相关金融风险总体可控，但要关注房地产信贷占比过高、部分居民违规加杠杆购房、部分房地产企业债务率过高等风险。
对此，央行的意见是：一方面要保持房地产金融政策的连续性和稳定性。另一方面要防范房地产领域的不当和过度融资。抑制资金过度流向房地产领域，对负债率偏高以及大量购置土地等行为的房企进行融资限制等。
第三，此前的政府购买棚户区改造模式作为主要方式将不存在。
近些年来，由地方政府授权主管部门通过招投标程序，与政府控制的已经表面上实行公司化管理模式的企业如城投公司等签订政府采购服务合同后，由市场化企业与银行进行融资，政府根据合同约定分期向企业支付政府采购资金用于项目资本金投资及偿还银行贷款。这个模式的核心是，公司以政府购买服务合同向银行质押融资，相当于政府对相关棚改融资兜底，法律与政策风险极大。
对此，财政部2017年就印发了财预〔2017〕87号文。文件中称，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。但文件中棚户区改造项目作为禁止项目的例外而继续允许。然而，这一次会议落实国务院最新的一系列政策调整，作出限制规定表明政府购买棚户区改造服务的政策已经有所变化，棚户区改造项目将列入禁止购买服务的范围。
此外，前不久财政部公布了《政府购买服务》（征求意见稿），文件中称，政府购买服务合同履行期限或项目实施期限一般为一年，部分可适当延长，最长为3年，而棚户区改造项目时长一般都超过3年，显示出政策的新走向。所以这次会议直接提出2019年政府购买棚改模式取消已经是早已经是箭在弦上，一触即发而已。虽然会议还是鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款，但这里政府兜底的色彩已经是大大淡化。
第四，棚户区改造项目融资将以发行棚改专项债为主。
在此前的政府购买棚户区改造服务的模式下，改造资金主要来源于国开行、农发行的贷款资金。2017年，国开行、农发行发放棚改贷款分别为4273.9亿、8800亿，合计1.3万亿左右。而在2018年，棚户区改造专项债问世，至三季度末，棚改专项债发行已达3100亿。这些贷款和专项债由于有的棚户区改造项目没有实现收入与支出的平衡，成了极大财政风险的债务包袱。
为此，这次会议要求，2019年棚改融资以棚改专项债为主。其后果是要么棚改专项债的规模将大幅增加，包容住此前的贷款规模，这显然风险极大。要么只对收支平衡的棚户区改造项目予以支持，这将导致地方政府选择项目更加慎重，切实以收支平衡为启动标准。
第五，近几年来，各地棚户区改造由于政府财政收入等情况不同，也存在着差别。有的三四线城市的一些房屋虽然属于真正的危旧房屋，但由于缺少资金而没有列入改造的范围。
在实施新政策之后，由于三四线城市及县城难以实现项目收益与融资自求平衡、部分县市债务率超标不可能分配到新增专项债，这些真正的棚户区改造仍然难以进行，所以会议提出了另一项解决措施即对棚改户建档立卡，实行城市脱贫攻坚，对难以实施的向国务院建议以资金和政策支持单列管理。
以城市脱贫攻坚的方法来推动棚户区改造当然是一个好的政策，但是中央财政的能力有多大？对此的支持力度有多大？这个问题是需要我们认真思考的。所以我希望当前的中美贸易战能够尽快的得到控制已推动中国经济的正常运行和发展。只有国家财政良性的发展，那些至今仍然居住在危旧房屋为主的真正的棚户区中的草民们的居住条件，才有可能通过棚户区改造得以解决。
回到标题的问题：我们国家的棚户区改造政策会急转弯吗？中国式拆迁能否改变一下与民争利的模式呢？我想转弯是肯定的，不转弯就搞不下去了。但是怎么转、急不急、效果如何？要看实践的检验，要看城市居民是否从中得到实惠。
中国拆迁领域的未来大概率的局面是：树欲静而风不止或者是那句老话：前途是光明的，道路是曲折的。
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